Introduzido seja na linguagem comum que, naquela científica a partir da década de 1990, o termo globalização se refere aos mais diferentes contextos e fenômenos. Na primeira aproximação, a globalização denota profundas mudanças, em escala, amplitude e rapidez, das inter-relações econômicas, culturais e políticas. Entre suas causas são sempre mencionados os progressos tecnológicos que permitiram abater os custos dos transportes e das comunicações, começando plea revolução informática. A globalização econômica, resultado dos fluxos financeiros e comerciais, das atividades das empresas multinacionais e dos investimentos diretos, refere-se à transformação econômica internacional de um conjunto de ligações e relações entre economias nacionais e uma economia mundial na qual estas não seriam mais sistemas sociais autônomos. A globalização cultural, estritamente ligada à primeira, adquire significados que remontam tanto à difusão em escala mundial de modelos ocidentais, e acima de tudo estadunidenses, quanto ao fenômeno inverso, ou seja, a transformação no sentido multicultural e multiétnico das sociedades ocidentais, como consequência do enfraquecimento das confissões religiosas e das imigrações. Finalmente, a globalização política oscila também, nas várias interpretações que lhe são dadas, entre um sistema de Estados estruturado em torno de uma série de instituições internacionais que condicionam cada vez mais o comportamento dos seus membros e, ao contrário, um sistema centrado na preponderância, se não em uma verdadeira hegemonia global, dos Estados Unidos. O estudo da globalização abrange muitos argumentos já amplamente examinados pela teoria das relações internacionais entre as décadas de 1960 e 1970 à luz do conceito de interdependência. Hoje, assim como antes, as perguntas de fundo sobre as quais se concentra o debate são essencialmente duas: estamos diante de fenômenos totalmente novos? E quais as repercussões dentro dos Estados e entre os Estados? As respostas são muitas e os juízos, incertos como nunca.

A abrangência da globalização.

Afirma-se, normalmente, que a amplitude e a escala das relações econômicas contemporâneas não têm precedentes: nunca o mundo esteve tão estritamente integrado no sentido comercial e financeiro. Nas últimas décadas, o comércio internacional se desenvolveu em um ritmo muito mais acelerado do que as atividades econômicas mundiais consideradas no seu conjunto: enquanto estas cresceram seis vezes, de 1950 a 1999, aquele é 19 vezes maior em 1999 do que em 1950. Processos de especialização, economias de escala, inovações tecnológicas, assim como o progressivo abatimento das tarifas graças aos acordos alcançados no âmbito do General Agreement on Tarifs and Trade (GATT), antes, e da World Trade Organization (WTO) depois, são indicados como causas desse fenômeno. Mas talvez seja a mobilidade do capital que melhor represente a lógica da globalização, um capital que, graças à expansão do comércio, à tecnologia informática, às flutuações das taxas de câmbio e, também nesse caso, a uma redução dos vínculos tradicionalmente impostos pelos governos, move-se em quantidades maciças, indiferente às fronteiras nacionais, na busca da alocação mais rentável. Além dos mercados, a produção também se globalizou por meio de um processo de internacionalização das empresas; são estas as companhias multinacionais, as quais adquirem ou criam filiais em países diferentes do de origem e operam através daqueles investimentos do exterior que, segundo algumas estimativas, cresceram no decorrer da década de 1990 até mais rapidamente do que o comércio.

Ora, no período compreendido entre 1870 e hoje, a integração econômica mundial conheceu um andamento cíclico amplamente documentado: a uma grande expansão, entre o final do século XIX e o começo do século XX, seguiu-se um período de contração e fechamento, culminado com a Grande Crise da década de 1930, e sucessivamente uma nova fase de crescimento no segundo pós-guerra. Assim, foram encontrados notáveis paralelismos entre a globalização contemporânea e o estado de coisas que veio a se criar especialmente na década anterior à Primeira Guerra Mundial; então, como hoje, o comércio internacional tinha alcançado um volume sem precedentes; além disso, as instituições privadas da City de Londres, graças ao gold standard e ao livre-comércio, desempenhavam um papel central nos negócios mundiais. Naquela época, como hoje, foram registrados notáveis desenvolvimentos tecnológicos no campo das comunicações e dos transportes: pensemos na difusão das ferrovias e na ligação dos continentes com cabos telegráficos submarinos, que tinha derrubado os tempos de comunicação em escala mundial de semanas e meses a poucos minutos. Perguntar-se se a globalização é um fenômeno realmente novo é importante porque a comparação com a experiência do século passado poderia sugerir indicações úteis para formular expectativas tanto sobre o nexo entre globalização e paz quanto acerca da potencial reversibilidade da globalização: a integração econômica alcançada com a Pax Britannica não impediu a guerra e conheceu depois um drástico redimensionamento por mais de três décadas. Isso, aliás, demonstra também que o papel da tecnologia não é decisivo para a integração: se o fosse, de fato, esta teria tido um andamento linear e progressivo no decorrer dos dois séculos passados.

No entanto, o juízo sobre a abrangência da globalização econômica contemporânea é muito problemático: as opiniões existentes são as mais disparadas e dificilmente comparáveis, sendo fundadas em dados e indicadores diferentes. Por exemplo, tanto os dados agregados sobre o comércio mundial quanto os relativos aos sete países mais industrialiados mostram que a incidência das exportações sobre o Produto Interno Bruto (PIB) é hoje mais do que nunca: já no começo da década de 1970 foram ultrapassados os níveis de 1913, e nos 30 anos seguintes a integração econômica se acentuou cada vez mais. Porém, outras análises, utilizando dados relativos aos 24 países da Organization for Economic Cooperation and Development (OCDE), observam que em 1900 as exportações destes incidiam em 20,5% de seus PIBs; em 1960, em 9,5%; e em 1999, em um percentual muito similar ao do século anterior. Isso é como dizer: voltamos ao ponto de partida. Quanto aos mercados financeiros (segundo muitos o único setor da economia internacional que pode se dizer verdadeiramente global), se analisarmos o grau de dispersão entre países de taxa de rendimento de dada atividade financeira, chegaremos à conclusão de que a integração de hoje equiparou, ou até ultrapassou, aquela da Belle Époque; mas, se usarmos como indicador a relação entre o valor absoluto do saldo das balanças comerciais correntes e o PIB, a integração financeira contemporânea se coloca até abaixo dos níveis de 1914.

Os efeitos da globalização no interior dos estados.

Corolário da tese da integração sem precedentes é a convicção de que nunca o papel econômico dos governos nacionais foi tão redimensionado pelos mercados e pelas outras forças não estatais a eles ligadas: as empresas multinacionais e os operadores financeiros que atuam em nível transnacional são apenas dois exemplos. Nessa perspectiva, a globalização seria, portanto, a realização do velho sonho liberal: as regras da demanda e da oferta, livres do controle político, plasmam a economia mundial e permitem um crescimento da riqueza agregada. E os Estados, se não quiserem ser punidos pelos mercados, seriam forçados a adotar políticas econômicas padronizadas, feitas de orçamentos em equilíbrio, desregulamentação econômica, abertura em relação tanto aos capitais quanto às mercadorias, divisas estáveis. Enfraquecimento da soberania econômica e convergência das políticas econômicas nacionais são, em suma, duas das consequências da globalização mais frequentemente notadas.

Mais exatamente, a globalização teria reduzido drasticamente a soberania estatal em três âmbitos cruciais: política fiscal, despesa pública com fins redistributivos e política macroeconômica. Mas, também nesse ponto, não faltam objeções. Se considerarmos tanto os países do G7 quanto as economias menores no interior da OCDE, os dados mostram que, em 2000, a pressão fiscal foi mais áspera, como percentual do PIB, que em 1990. Logo após a Segunda Guerra Mundial, os governos da Europa Ocidental gastavam cerca de 25% da riqueza nacional produzida; meio século depois, como é notável, esse percentual quase duplicou. É difícil acreditar que voltaremos aos níveis da década de 1930 ou até mesmo do século XIX. Na realidade, o Estado social está apenas parcialmente em declínio e a despesa assistencial permanece muito elevada. Os cortes do bem-estar social nos Estados Unidos, mais do que um efeito da globalização, remontam às medidas tomadas pela administração Reagan no começo da década de 1980 e à ideologia que a caracterizou; e, mesmo que na Europa muitos parecem já convencidos da necessidade de limitar a despesa social, ninguém tem a intenção de imitar seriamente o exemplo estadunidense. Finalmente, não podemos esquecer que a política macroeconômica é sempre sensível às reações do setor privado, independentemente de os mercados financeiros estarem ou não integrados. Na perspectiva de um sistema econômico internacional com câmbios fixos e capitais móveis, a autonomia macroeconômica nacional resultará circunscrita; mas parâmetros desse tipo refletem uma escolha de política econômica, e não têm nada de intrinsecamente inevitável.

Por mais que os Estados possam ser mais condicionados pelas forças comerciais e financeiras internacionais e transnacionais, de qualquer forma são capazes de reagir com várias medidas, sozinhos ou em conjunto com outros Estados. Não só isso: um exame mais aprofundado de cada país revela também uma notável variedade, tanto nas respostas quanto nos modos e nos tempos em que elas são dadas, o que redimensiona também a tese de convergência. A ideia que a globalização torna os Estados impotentes deve ser rejeitada também por outras razões. Em primeiro lugar, a capacidade de aproveitar as oportunidades oferecidas pela integração comercial e financeira depende em boa parte da qualidade dos serviços oferecidos pelos governos, como, por exemplo, a educação, um aparato burocrático-administrativo competente, a segurança pessoal. Os Estados, transformando a simples posse em direito de propriedade, tornam possível a poupança, a produção e o crescimento. Já na década de 1970 foi notada uma correlação positiva entre abertura econômica e "dimensão" dos governos, correlação que persiste também hoje e que levou à especulação de que há um nexo entre globalização e papel do Estado totalmente oposto àquele normalmente evidenciado: no momento em que a abertura econômica aumenta a vulnerabilidade de um Estado em relação a traumas externos, um setor público amplo e articulado fornece um contrapeso protetivo.

Segundo a tese liberal, maior é a abertura comercial e financeira e maior é o crescimento e, portanto, a prosperidade agregada dos participantes; as desigualdades que mesmo assim subsistem devem ser consideradas transitórias, ou seja, destinadas a desaparecer com a modernização desencadeada pelo mercado mundial. A expressão Golden Straitjacket, usada com esse propósito, é muito indicativa: a globalização impõe aos governos uma "camisa de força", mas trata-se de uma camisa de força de "ouro", propriamente. Há também quem, entretanto, evidencie toda uma série de desagradáveis consequências internas, tanto para os países avançados quanto para aqueles em vias de desenvolvimento. Segundo alguns, a integração econômica condena os países atrasados à marginalização e à pobreza: as desigualdades entre Norte e Sul se tornaram cada vez mais acentuadas, e a maior parte das economias do Terceiro Mundo se encontra nas mãos das instituições econômicas internacionais controladas pelos países avançados, as quais não fazem nada mais senão perpetuar os velhos modelos de dependência e domínio, bloqueando, para todos os efeitos, as possibilidades de um real desenvolvimento. Os céticos não são necessariamente anticapitalistas. Muitos simplesmente se limitam a notar que a globalização não pode ser um atalho para o desenvolvimento, já que a capacidade para mobilizar os recursos internos permite acumular o capital necessário ao crescimento de modo mais eficaz do que a abertura aos mercados internacionais. Assim, é questionada a correlação entre abertura e desenvolvimento (na década de 1990 pareceria verdadeiro exatamente o contrário: crescem os países que se defendem, de várias maneiras, atrás de barreiras protetivas), e é lembrada a experiência histórica dos países ocidentais, crescidos, desde a idade moderna, na sombra de fortes estruturas burocráticas e administrativas internas e dispostos a aceitarem a competição nos mercados internacionais somente depois de um período de substancial consolidação.

Entretanto, a globalização comporta uma série de dificuldades também para as economias avançadas. Por exemplo, afirma-se que o comércio com os países de baixo custo de mão de obra causou uma crescente disparidade entre rendas nos Estados Unidos (empobrecendo ainda mais as classes já mais pobres, como os trabalhadores não especializados) e um igualmente crescente desemprego na Europa (onde a legislação não permite uma substancial diminuição dos salários e, portanto, os empresários reagem à competição internacional reduzindo os novos empregos). Essas teses são questionadas por quem atribui o mal-estar de mão de obra não especializada simplesmente aos contínuos progressos tecnológicos, e não à globalização. A isso se replica que é, de qualquer forma, a integração comercial e, portanto, a globalização que, aumentando o número e a qualidade dos concorrentes, leva constantemente à busca de melhorias nas tecnologias existentes. Mais uma consequência muitas vezes denunciada é a chamada race to the bottom, um "nivelamento por baixo" no qual os países avançados, para impedir uma recolocação dos capitais em países nos quais a mão de obra é mais econômica e não existem vínculos de tipo ecológico, seriam induzidos a rever suas políticas sociais e ambientais. Os dados parecem, de qualquer forma, sugerir que as empresas multinacionais preferem operar em países com padrões sociais e ambientais elevados. Finalmente, mais um fenômeno que por muitos é visto como consequência da globalização são os fluxos migratórios direcionados especialmente para os Estados Unidos — do mundo latino-americano — e para a Europa Ocidental — do mundo islâmico e dos Bálcãs. Facilitada pela disponibilidade dos meios de transporte, estimulada pelos meios de comunicação, induzida pela crescente disparidade de rendas entre países ricos e países pobres, a onda migratória se sobrepõe a um declínio difundido da natalidade nos países recebedores, levantando, assim, espinhosos problemas de natureza demográfica, econômica e cultural e levando o governo estadunidense e os europeus a limitar, com várias medidas, as novas chegadas.

Os efeitos da globalização entre os Estados.

Entre as repercussões da globalização, duas são normalmente apontadas: a afirmação, ao lado dos Estados, ou até mesmo no seu lugar, de outros protagonistas autônomos, os quais se movem com lógicas totalmente suas, e a profunda modificação dos conteúdos e dos meios da política exterior: a busca da riqueza e bem-estar — se diz — relegou a um papel marginal à velha política de potência; a esses objetivos, ainda, acrescentaram-se outros (ligados a vários fenômenos transnacionais, como, por exemplo a criminalidade, a degradação do ambiente, o terrorismo), os quais, exatamente como os primeiros, não poder ser perseguidos unilateralmente e requerem, portanto, uma gestão conjunta por meio de instituições internacionais.

Já conhecemos os novos atores levados à tona pela globalização: são as empresas internacionais, os operadores financeiros, as instituições internacionais e transnacionais de vários tipos. Em que medida eles podem ser considerados como agentes autônomos, em comparação com os Estados? Das empresas multinacionais se nota normalmente que, operando de forma totalmente desvinculada dos interesses dos seus países de origem, colocam questionamentos totalmente inéditos sobre as relações entre política e economia internacional. Mas, em muitos casos, as empresas multinacionais conservam uma marcada identidade nacional do momento em que sua vantagem comparada é criada e mantida no seu país de origem. Aqui normalmente são realizados a pesquisa e o desenvolvimento de novas tecnologias e de novos produtos, aqui são formuladas as estratégias globais, aqui, muitas vezes, é mantido também o controle dos recursos financeiros e daqui vem também o cerne do management. E aqui, enfim, há normalmente um governo que tende a apoiar e favorecer essas empresas com várias medidas, pois o que muitas vezes é retratado como tirania da finança internacional é, na verdade, uma situação ambivalente em que, se os mercados financeiros pudessem punir um Estado "desviante", os próprios mercados mergulhariam no caos na ausência de políticas monetárias responsáveis. Nem seu poder, mesmo que importante, deve ser sobrevalorizado, extrapolando-o do contexto mais amplo no qual atuam. A crise financeira que, entre 1997 e 1998, abalou o Extremo Oriente, a América Latina e a Rússia teve sim repercussões mundiais e ameaçou resultar em consequências ainda mais sérias diante das quais muitos governos nacionais não sabiam reagir. Mas a crise, ao final, foi contida pela intervenção da Federal Reserve, o banco central estadunidense, ou seja, um ator estatal.

Por fim, argumenta-se que, à medida que a globalização tornou mais complexo calcular os interesses em termos estritamente nacionais, e a partir do momento em que os Estados perderam o controle de algumas ferramentas essenciais, os litígios internacionais dificilmente podem ser resolvidos com políticas unilaterais. A globalização requer, para ser gerenciada, uma governança. Daí o impulso à cooperação — considerando que os objetivos comuns só podem ser alcançados na colaboração e à paz — considerando que, com o crescimento das ligações econômicas entre os Estados, cresce também o custo de uma provável interrupção das transações como consequência de uma guerra. Essa última tese retoma a muito debatida questão do nexo entre abertura comercial, paz e guerra, sobre a qual a única coisa que pode ser dita com certeza é que não se sabe nada de preciso: a interdependência está correlacionada seja a períodos de paz, seja a guerras sanguinolentas. Em relação às instituições internacionais, não é difícil notar seu número sempre crescente, suas mansões cada vez mais articuladas, suas jurisdições cada vez mais amplas. Mas o ponto que muitas vezes é esquecido por quem evidencia o papel de tais instituições é que os Estados mais fortes, na maior parte dos casos, encontram um modo de virar o funcionamento delas em vantagem própria. Por exemplo, as decisões do Fundo Monetário Internacional (FMI) e os conteúdos de vários acordos ad hoc de natureza técnico-econômica mostram todo o peso das preferências estadunidenses.

Se é verdade que a estabilidade e o crescimento são objetivos amplamente compartilhados por todos os Estados, a cooperação não é, todavia, nem automática nem garantida, já que a globalização também colocou em evidência uma séria de problemas ligados à existência de economias nacionais que, apesar de pretender os mesmos objetivos, encontram-se em contraste uma com a outra. Com o abatimento das barreiras tarifárias, no decorrer das décadas passadas, e a integração que resultou disso, a política fiscal, a industrial e a da concorrência, assim como a presença de certas estruturas e instituições internas, se tornaram notáveis obstáculos ao comércio. E essas diferenças estão na raiz dos conflitos comerciais entre os Estados Unidos e a União Europeia, por um lado, e entre muitos países do Extremo Oriente, por outro, assim como entre estadunidenses e europeus. No decorrer da década de 1990, o objetivo da política comercial estadunidense foi cada vez mais proteger os trabalhadores e as empresas do país do que — como recita a doutrina liberal — melhorar as escolhas dos consumidores e maximizar a riqueza global. Semelhantemente, na Europa a alta taxa de desemprego levou os vários governos a adotar políticas voltadas a limitar as importações extraeuropeias e a incentivar os investimentos no Velho Continente. Para além das afirmações de princípio, portanto, ao lado da globalização e do free trade estão se afirmando também o regionalismo e o managed trade.

Finalmente, embora estabilidade e crescimento sejam objetivos amplamente compartilhados por todos os Estados, isso não exclui, de fato, que busquem coordenar suas atividades econômicas com seus fins políticos. Trata-se aqui de reconhecer, mais uma vez, a lógica competitiva que apoia ainda uma parte não desprezível das relações internacionais e que impulsiona os Estados a buscar os melhores resultados do ponto de vista nacional, mesmo à custa uns dos outros, se necessário. Nessa visão, a economia é de uma importância primária, não tanto — ou não só — porque a riqueza, como sempre foi, permite preparar melhor ao uso da força, a extrema ratio da política internacional, mas porque, com o fim da Guerra Fria e, portanto, com o desaparecimento do risco de um confronto militar em escala mundial, os conflitos de interesses são conduzidos principalmente com instrumentos econômicos, cessando assim aquelas prioridades estratégicas que, nas décadas passadas, conseguiam recompor os dissídios de natureza econômica pelo menos entre os aliados. As frequentes referências aos Estados Unidos não são casuais, porque apontam todos os limites das interpretações que veem na globalização uma radical transformação da política internacional. Mas as relações de força, sob a égide das quais a política internacional se estruturou sempre, não são nem um pouco menos relevantes hoje do que ontem. A ideia de interdependência implícita na concepção prevalente de globalização retoma um genérico condicionamento recíproco. Ora, se é verdade que todos os Estados são, em certa medida, dependentes uns dos outros, é também verdade que alguns são menos do que outros, começando pela única superpotência remanescente. Se não tivermos isso em mente, teremos a agradável, mas não por isso menos enganosa, sensação de que todos participam, em pé de igualdade, do mesmo jogo. Mas a globalização não impede o recurso a ferramentas e estratégias unilaterais, ou, pelo menos, não o impede aos Estados mais fortes, aos quais, em virtude da sua melhor vulnerabilidade, têm um leque de escolhas mais amplo. Aqui, é o caso de lembrar apenas a importância do instrumento econômico na política externa estadunidense, um instrumento ao qual os EUA têm recorrido sistematicamente no passado e do qual continuam se servindo também depois da Guerra Fria no âmbito de uma estratégia inteiramente voltada para consolidar a sua posição hegemônica. Esta, por sua vez, tornou possível a globalização, permitindo aos Estados Unidos desenvolver um papel central no interior da GATT/WTO e do FMI, ou seja, daqueles organismos mais envolvidos nos processos integrativos. Isso sugere mais um paralelismo entre a integração da economia da Belle Époque e a contemporânea: longe de ser um fenômeno espontâneo devido ao livre jogo das forças econômicas e tecnológicas, ambas se realizaram na sombra de uma grande potência e ambas, portanto, repousam em uma ordem política.

[MARCO CESA]